Asamblea Constituyente


por LyD

En el último tiempo se han levantado algunas voces clamando por una Asamblea Constituyente con el objeto de generar una nueva Carta Fundamental para Chile. Los motivos, mecanismos y consecuencias de esta propuesta son diversos, pero la tesis principal sería que Chile se encontraría en una supuesta “crisis institucional”  o, en otras palabras, ante un “momento constitucional” .

En este sentido, ha destacado la intervención del ex Presidente Ricardo Lagos, quien pese a declararse sólo a favor de realizar reformas a la actual Constitución, sostuvo en una entrevista que, de no modificarse el sistema electoral binominal  -mecanismo que, cabe recordar, sólo rige para las elecciones parlamentarias- deberá entonces darse paso a la Asamblea Constituyente . Sin perjuicio de que la incoherencia en el planteamiento es evidente-entre otra razones porque el sistema electoral simplemente no forma parte de la Constitución-, Lagos deja entrever el trasfondo del problema: para un sector importante de la izquierda el “empate político” existente en el Congreso -que en realidad es fruto de la existencia de dos coaliciones estables y de votación equivalente-, debe desempatarse mediante un cambio total de reglas mediante una Asamblea Constituyente .

Lamentablemente este enfoque es coherente con lo que demuestra una serie de casos de la experiencia comparada respecto de los procesos de generación de nuevas constituciones (constitution building processes): su uso como otra estrategia más de la escaramuza política.

Por supuesto que Chile debe seguir discutiendo acerca de perfeccionamientos a su sistema constitucional y electoral, pero debemos hacerlo sobre la base de una discusión racional y superponiendo los intereses de largo plazo del país por sobre intereses políticos instantáneos. Más aún, debemos redoblar la defensa de la democracia representativa frente a quienes buscan instalar en el país -siguiendo los planteamientos del movimiento estudiantil- una democracia plebiscitaria -tan de moda entre los populistas del continente- que, como sabemos, es una forma encubierta de autoritarismo . Por lo demás, el debate no puede perder el sentido último de la una Constitución: limitar el poder del Estado para, con ello, salvaguardar los derechos y libertades individuales.

¿Asamblea Constituyente en Chile?

Existen una serie de indicadores que muestran que las instituciones políticas -en particular el Congreso y los partidos políticos- no cuentan hoy con la admiración de la ciudadanía. Sin embargo, ello no es extensivo a otras instituciones públicas como Carabineros o Fuerzas Armadas, las que gozan de una alta aprobación . Asimismo, indicadores recientes del Banco Mundial respecto de gobernanza, muestran a Chile muy cerca del promedio de los países OCDE y muy lejos del promedio de Latinoamérica (Tabla N° 1).

Tabla Nº 1

INDICADORES DE GOBERNANZA, BANCO MUNDIAL

Chile L.A (Promedio) OCDE (Promedio)
Participación, expresión y accountability 82,0 61,5 91,1
Estabilidad política/Ausencia de Violencia 67,5 53,7 78,8
Eficacia Estatal 83,7 58,4 90,6
Calidad Regulatoria 91,4 57 90,3
Estado de Derecho 87,7 52,6 90,5
Control de la Corrupción 90,9 58,8 89,6

 

 

 

 

 

Fuente: Banco Mundial (2010).

En este contexto, ¿es necesaria una nueva Constitución? En conjunción con la autodenominada “teoría del derrumbe”, se han enarbolado diversos argumentos basados en la “ilegitimidad de origen”, la existencia de “enclaves autoritarios” y la visión “subsidiaria y neoliberal” de la Constitución Política para cuestionarla. Dichas críticas, insalvables según sus proponentes, necesaria y únicamente deben resolverse mediante una Asamblea Constituyente . Dicho planteamiento además va acompañado de ciertos mitos respecto del pasado constitucional chileno: suele olvidarse, por ejemplo, las que no fueron aprobadas por el voto femenino (Constitución de 1925 ) lo fueron mediante voto censitario (Constitución de 1833 ) o derechamente fueron inconsultas al pueblo (Constitución de 1828, 1823, etc. ).

La legitimidad de origen de la Constitución siempre será un asunto controversial, cuestión que, por lo demás, es extensible a la primera de las Constituciones escritas, la norteamericana. Es por ello, que tan importante como ello resulta la legitimidad de ejercicio, mediante el proceso de reformas constitucionales -las que en Chile han sido significativas- o la interpretación de sus normas por parte del Tribunal Constitucional.

Como ha señalado el Profesor de la Universidad de Yale, Akhil Reed Amar, las reformas constitucionales no son sólo palabras, sino compromisos colectivos de las actuales generaciones por redimir los errores originales de la generación pasada . Y tal como lo señaló el ex Presidente Ricardo Lagos al promulgar la reforma de 2005: “Chile merecía y merece una Constitución democrática de acuerdo a los actuales estándares internacionales de la democracia en el mundo. Eso es lo que el Congreso Pleno ha aprobado hace algunos días y que hoy hemos procedido a firmar: una Constitución para un Chile nuevo, libre y próspero… Chile cuenta desde hoy con una Constitución que ya no nos divide… Tenemos hoy una Constitución democrática y tiene que ver con los reales problemas de la gente… Tener una Constitución que nos refleje a todos era fundamental para todas las tareas que los chilenos tenemos por delante, puesto que ello consolida el patrimonio de lo que hemos avanzado en lo económico, en lo social y también en lo cultural” .

En efecto, la Constitución ha sido objeto de numerosos perfeccionamientos, todos bajo formulas democráticas impecables, siendo las más relevantes las de 1989 y 2005, ambas con altísimo grado de consenso político. Así, hasta 2010 la Constitución había experimentado más de 240 reformas en su articulado original .

En cuanto a los denominados quórum supermayoritarios, suelen mezclarse dos cuestiones diferentes: los quórums de reforma constitucional (2/3 o 3/5 dependiendo de los capítulos que se quieran modificar) con la existencia de leyes supermayoritarias: las Orgánicas Constitucionales (LOC, que requieren del concurso de 4/7 de los parlamentarios en ejercicio) o las de quórum calificado (LQC, que requieren de la mayoría absoluta de los parlamentarios electos).

Respecto de lo primero -rigidez constitucional-, nuestra Constitución se encuentra en la zona moderada a nivel internacional entre las constituciones pétreas y las excesivamente flexibles (Tabla N° 2) .

Para ser estricto en la metodología, se incorporó a Chile en esta categoría, aún cuando muchas de sus disposiciones pueden ser modificados con mayoría de 3/5 y no de 2/3, lo que la flexibiliza aún más, echando por tierra el supuesto carácter inmodificable de la Constitución Política.

Respecto de las leyes supermayoritarias -las LOC y las LQC-, se debe decir que si bien son una técnica que no está extendida en el mundo y son perfectamente revisables como se expondrá más adelante, existen en una serie de democracias avanzadas. Como ha demostrado recientemente un destacado constitucionalista nacional, normas similares se encuentran en las Constituciones de Hungría, Austria, Montenegro, Croacia y Albania, las que incluso exigen quórums superiores al chileno, a las que se suman leyes supermayoritarias en Francia, España y Estados Unidos .

Tabla Nº 2

QUÓRUM DE REFORMA CONSTITUCIONAL COMPARADOS

Quórum Casos
Superior a 2/3, o 2/3 con disposiciones especiales Australia, Canadá, Japón, Suiza, EE.UU, Alemania
Mayorías de 2/3 o equivalentes Austria, Bélgica, Costa Rica, Finlandia, Portugal, India España, Chile, Ecuador y Bolivia.
Mayorías entre ordinarias y de dos tercios Irlanda, Francia, Italia, Suecia, Dinamarca, Grecia,  Uruguay y Brasil.
Mayorías Ordinarias Islandia, Nueva Zelanda, Reino Unido e Israel

 

 

 

 

Fuente: Lijphart (2000).

Finalmente, en cuanto a la supuesta exclusividad constitucional para con un modelo “neoliberal y subsidiario” no se sustenta a la luz de la experiencia histórica. Chile, bajo la misma Constitución se rigió sin crisis bajo regímenes de centro izquierda por 20 años. Incluso, la Constitución admitió sin traumas ni complejos reformas tendientes a formar un verdadero Estado de Bienestar, con aumentos de impuestos, reformas laborales y una gran reforma de pensiones, sin que por ello el diseño constitucional se hubiera resentido ni mucho menos derrumbado. Más aún, en todas estas materias, sólo se requiere de mayoría simple en el Congreso.

Generando una nueva Constitución

En la última década, la generación de nuevas Constituciones ha sido, por regla general, un fenómeno asociado a situaciones de post guerra externa o interna, o desde el tránsito de un régimen autoritario a uno democrático. Ello es lo que ha pasado en África y en Asia. Ello contrasta con lo que ha sucedido en Latinoamérica, donde los casos de Venezuela, Ecuador y Bolivia muestran que el proceso constituyente está puesto más bien al servicio de modificar el estado de cosas existente, y rearmar el escenario político para buscar favorecer a grupos políticos específicos o darles mayor poder del que ya tienen .

Como ha sido sistematizado por la literatura, se trata de un proceso de seis ejes o etapas: (i) inicio del proceso; (ii) establecimiento de mecanismos formales; (iii) negociación y acuerdos; (iv) redacción; (v) promulgación; e (vi) implementación . Destaca -como lo ha demostrado la experiencia de más de una veintena de países que han enfrentado este proceso en la última década-, el que se trata de un proceso que no es sólo político -lo que es evidente, puesto que se trata del pacto social-, sino que está marcado por los juegos de poder de los partidos o grupos políticos existentes. Ello se potencia en sociedades altamente polarizadas tras una guerra civil o donde la existencia de religiones o etnias diversas se cruzan con los intereses políticos (identity politics). Ello explica que más de la mitad de los procesos hayan fracasado. Ello tiene sentido, al final del día en los procesos constituyentes se están estableciendo las reglas de poder del sistema político por las próximas décadas.

Es por ello que buena parte de este juego político esté dado desde el inicio; en la elección del mecanismo formal, la institución, que estará a cargo del proceso constituyente. Una de las alternativas es la Asamblea Constituyente, la que puede o no implicar la elección de delegados con el objeto único de generar una nueva Constitución, lo que para algunos tendría la ventaja de que la legitimidad de la Constitución radicaría en la elección inicial de representantes que no requeriría de una aprobación posterior en referéndum. Otro mecanismo utilizado es mandatar al Parlamento a ejercer el poder constituyente originario; conferencias nacionales; comités de expertos; comisiones mixtas; etc. La sola decisión de esta institucionalidad es controversial, como asimismo la extensión de su mandato: reforma parcial o total. En Sudáfrica, por ejemplo, sólo tomar esta decisión tardó seis años (1990-1996) .

En este contexto, y de acuerdo al examen de las hipótesis que gatillan procesos constituyentes, es difícil encontrar argumentos que hagan conveniente que Chile entre en uno de estos procesos; claro está, a menos que exista un sector político que vea en éste, un cambio de reglas del juego que le sea favorable a sus intereses políticos.

Agenda de reformas constitucionales y políticas

 

Lo hasta ahora dicho no obsta a que nuestra Constitución y sistema político no requiera de perfeccionamientos. Muy por el contrario, queda todavía mucho por avanzar. Se trata en todo caso de ir por un camino ya recorrido como se ha señalado. No hay que perder de vista que reformas incrementales y progresivas son acumulativas y pueden reflejar un orden constitucional sustancialmente diferente al inicial .

En efecto, es posible revisar la institución de las LOC, pudiendo estudiarse qué materias puedan quedar entregadas a leyes de un quórum inferior (e.g., Ministerio Público) o revisar el quórum específico que las rija . El caso de las LQC es un tanto distinto, no sólo por su menor quórum, sino porque son una garantía frente a la regulación de derechos fundamentales, esto es, se trata ante todo de una técnica de defensa de las garantías básicas del individuo frente al Estado.

También existe un espacio para analizar el sentido y eficacia del control preventivo forzoso con que cuenta el Tribunal Constitucional, el que ha sido calificado, sobre la base de evidencia empírica, como una verdadera “toma de razón”, esto es, una cuestión meramente administrativa y formal y, por consiguiente, con poco efecto real respecto del resguardo de las libertades individuales y los derechos de las minorías.

Asimismo, es posible avanzar todavía en distribuir el poder político que, como sabemos, se encuentra centralizado en el Presidente. En este sentido, existe un espacio importante para atenuar el régimen hiper-presidencialista, tanto respecto del arsenal de instrumentos legislativos con que cuenta el Presidente -probablemente una de las mayores diferencias con el modelo presidencial clásico americano- , como, y principalmente, con la posibilidad de descentralizar, transfiriendo atribuciones y competencias al nivel regional y local.

En términos de reformas político electorales, cabe mencionar el significativo paso dado con la inscripción automática y voto voluntario en cuanto a abrir el padrón electoral y ampliar la base que permite una mayor legitimación del sistema político, la que podría verse potenciada con la eventual aprobación de una ley de primarias. Se trata de dos iniciativas pro competencia y participación ciudadana . A ello se suma el inminente ingreso al Congreso Nacional de un proyecto de reforma a la ley de partidos políticos.

Lo anterior ha ido acompañado de diversas iniciativas para modificar el sistema electoral binominal, el que como sabemos no forma parte de la Constitución desde la reforma constitucional de 2005. La dificultad para esta reforma dice relación tanto con intereses políticos de corto plazo                  -difícilmente los incumbentes estás interesados en hacer reformas que afecten su posibilidad de reelección, especialmente si se debe efectuar un redistritaje-, como con legítimas diferencias técnicas de fondo: la tensión -y difícil reconciliación- entre los diversos objetivos que persiguen cada uno de los sistemas electorales de reemplazo: gobernabilidad y mayorías claras en una fórmula mayoritaria como el uninominal o la inclusión de más actores bajo las fórmulas proporcionales. Es por ello que resulta tan curioso que quienes buscan desempatar el status quo y exigen un sistema que permita elegir mayorías claras en el Congreso, sean los principales impulsores de sistemas proporcionales, los que, precisamente, no tienen como objetivo principal generarlas .

Conclusión

La idea de una Asamblea Constituyente es, en palabras del propio Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, y siguiendo a Huntington , forzar a “una confrontación” . Para el Presidente del Senado, el PS Camilo Escalona, no sólo no tiene sentido, sino que se basa en un diagnóstico errado: confundir la desafección con la política con una crisis institucional . Su convocatoria, formación y desarrollo exigen un altísimo nivel de consenso social, que a saber de las opiniones vertidas por el mismo Insulza, Jorge Tarud (PPD), Jorge Correa Sutil y Genaro Arriagada (DC), no genera siquiera coincidencias en el sector político que ha vertido la idea, y malamente podría hacerlo a nivel nacional.

Asimismo, el problema de la Asamblea Constituyente en Chile es que descansa sobre una premisa falsa: la supuesta “crisis institucional”, que en caso alguno es asimilable a ejemplos históricos citados por algunos -como Estados Unidos luego de su independencia y la Alemania post Segunda Guerra Mundial- que han servido de sustento para esta consigna .

La evidencia reciente demuestra que los procesos constituyentes suelen no ser neutros: se trata de un mecanismo que no es sólo político, sino que está marcado por los juegos de poder de los partidos o grupos políticos existentes. Ello explica que más de la mitad de los procesos hayan fracasado, lo que tiene sentido: al final del día en los procesos constituyentes se están estableciendo las reglas de poder del sistema político por las próximas décadas.

Lo anterior no obsta a que se sigan realizando perfeccionamientos a la institucionalidad vigente, como por ejemplo, determinadas normas constitucionales y al sistema electoral. Pero, tal como fue señalado, para ello no es necesario reemplazar la Constitución.

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